Autorizzazione edilizia: cosa sapere?

Il tema dell’autorizzazione edilizia è molto complesso, anche perché è stato più volte rimaneggiato nel corso dei decenni. Ai fini del pieno esercizio dei propri diritti edificativi e di alienazione o compravendita, è bene conoscerlo a fondo, anche in riferimento alla sua evoluzione legislativa. In questo articolo, analizzeremo l’argomento, dando spazio anche alle vecchie pratiche cadute ormai in disuso.

Autorizzazione edilizia: cos’è

L’espressione autorizzazione edilizia indica un concetto che il legislatore ha, direttamente o indirettamente, più volte disciplinato, cercando di superare le contraddizioni che, in maniera del tutto naturale, sono nate dalla contrapposizione tra il diritto del cittadino e l’interesse pubblico. Per comprendere al meglio il concetto, è bene trattare separatamente i due termini dell’espressione.

Per autorizzazione si intende un provvedimento dell’amministrazione pubblica finalizzato a rimuovere l’impedimento nell’esercizio di un diritto da parte del cittadino, di fatto “capovolgendo”, seppur temporaneamente, una situazione giuridica di oggettivo vantaggio (per l’amministrazione stessa). In parole povere, l’amministrazione con il provvedimento autorizzativo concede al cittadino la possibilità di esercitare un diritto, prima precluso in quanto potenzialmente in contrasto con l’interesse generale.

Per quanto riguarda il termine “edilizia”, esso non nasconde particolari insidie semantiche. E’ esattamente ciò che sembra: un aggettivo atto a circoscrivere il concetto di autorizzazione alle pratiche di costruzione, di manutenzione e di ristrutturazione.

Tutto ciò, è chiaro, in senso lato. Chiunque si addentri nell’argomento scopre, non senza un certo sconforto, che la materia è complessa. Non esiste, infatti, un solo tipo di autorizzazione edilizia bensì, allo stato attuale, tre: CILA, SCIA e Permesso di Costruire. Non solo, esse diventano cinque se si aggiunge la “variante leggera” della CILA, ossia la CIL, e la vecchia DIA, che in alcuni casi permangono.

Autorizzazioni e concessioni edilizie nel passato

La ratio generale è quindi la seguente: il cittadino ha di per sé un diritto relativo, che è il diritto a edificare, o attuare modifiche nella sua proprietà. Tale diritto confligge potenzialmente con l’interesse pubblico, dunque la pubblica amministrazione consente di volta in volta l’esercizio di tale diritto mediante autorizzazione.

Per giungere a questo principio, e alla sua concreta espressione nel quadro normativo, si sono resi necessari decenni di elaborazione legislativa, movimentata in alcune fasi storiche da un dibattito piuttosto animato. Per riassumerne l’evoluzione, è bene, per ora, fare esplicito riferimento all’autorizzazione “più pesante”, ossia quella che produce gli effetti più tangibili e drastiche: quella che consente di realizzare nuove costruzioni. Ecco le varie fasi.

• 1942, Istituzione della Licenza Edilizia. La legge n. 1150 del suddetto anno imponeva al costruttore di chiedere e ottenere la Licenza Edilizia per tutti gli interventi di costruzione realizzati all’interno del centro storico. Venivano esclusi da questo obbligo gli interventi realizzati nelle restanti parti del Comune. L’istituto della Licenza Edilizia era gratuito. In questo senso, il diritto all’edificazione del singolo veniva giudicato prioritario rispetto all’interesse pubblico. Lo scopo della Licenza Edilizia, infatti, era accertare la conformità del progetto alla normativa edilizia.

• 1967, Estensione della Licenza Edilizia. Con la legge n. 765 del suddetto anno, il legislatore impone l’obbligo della Licenza Edilizia per tutte le costruzioni, senza effetto retroattivo. Non più, quindi, in riferimento al solo centro storico, bensì per tutto il Comune. La ratio è la stessa, in quanto l’istituto rimane gratuito. L’obbligo “per tutti” viene imposto semplicemente perché il legislatore, proprio a partire da quella stessa legge, imponeva a tutti i Comuni la redazione di un piano urbanistico che coinvolgesse l’intero territorio comunale, e non solo il centro storico.

• 1977, Istituzione della Concessione Edilizia. Con la legge n. 10, il legislatore cambiava decisamente registro. E dal punto di vista semantico e dal punto di vista pratico. Sul fronte dei significati, che – è bene specificarlo – producono effetti sull’interpretazione della norma, si passava dal riconoscimento di un diritto alla concessione di un diritto. Lo Stato, quindi, si poneva in una situazione di vantaggio giuridico sul cittadino. Sotto il profilo pratico, questo slittamento di significato, produceva un effetto notevole: l’autorizzazione edilizia perdeva il suo carattere di gratuità, e veniva rilasciata dietro pagamento di un onere, nello specifico commisurato alle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione.

• 2001, Istituzione de Permesso di Costruire. Con la legge n. 380 del 2001, il legislatore aggiunge l’ultimo tassello (per ora), sostituendo la Concessione Edilizia con il Permesso di Costruire. La ratio di questa sostituzione è frutto di una elaborazione interpretativa che, tra le altre cose, ha coinvolto più volte la Cassazione. Tuttavia, l’unico cambiamento notevole dal punto di vista pratico discende dalla convinzione, qui definitivamente acquisita, che la pubblica amministrazione, più che riconoscere un diritto all’edificazione, giudicato ora “inesistente” in senso assoluto, debba essere chiamata ad accertare, dimensionare e disciplinare l’uso del territorio da parte dei cittadini. Il risultato è il seguente: il progetto deve essere sottoposto all’autorità, verificato nella sua innocuità rispetto alle necessità contingenti del territorio.

Tutto ciò riguarda solo il titolo autorizzativo più pesante, che ora, come abbiamo visto, si chiama Permesso di Costruire. Gli altri titoli, i quali riguardano non tanto la costruzione ex novo, quanto gli interventi modificativi, hanno seguito un percorso quasi altrettanto tortuoso.

Ad ogni modo, l’unico titolo che è stato letteralmente sostituito è la DIA, Denuncia di Inizio Attività, un tempo richiesto per le opere di manutenzione ordinaria, per quelle di manutenzione straordinaria e persino per le ristrutturazioni. Alle amministrazioni locali veniva concesso un ampio potere discrezionale nella definizione degli interventi da sottoporre a DIA. Nel 2010 la DIA è andata in soffitta, a favore di SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività) e CILA (Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata). Tuttavia, la DIA sopravvive in alcune forme. Per esempio, può essere utilizzata per realizzare varianti in corso d’opera, in modo da non incorrere nell’obbligo di presentare un ulteriore Permesso di Costruire, il quale dilaterebbe i tempi e produrrebbe spese ancora maggiori.

Un altro titolo che praticamnte è caduto in disuso è la CIL, Comunicazione di Inizio Lavori (da non confondere con la CILA). Gli interventi che prima necessitavano la CIL, e che possono afferire alla categoria “manutenzione ordinaria”, fanno parte ora dell’edilizia libera.

Perché è necessario conoscere le vecchie pratiche edilizie e l’evoluzione della normativa? Semplice: le norme non sono retroattive. Ciò vale, in particolare, per la questione della Licenza o Concessione Edilizia, e in riferimento all’alienazione immobiliare. Per esempio, se un immobile è stato costruito prima del 1967, può essere venduto senza che via sia l’obbligo di presentare, da parte del venditore, la Licenza Edilizia. Per gli immobili costruiti dal 1967, è invece obbligatorio, a prescindere dalla “forma” di tale autorizzazione (che è diventata, ricordiamolo, Concessione Edilizia prima e Permesso di Costruire poi).

Autorizzazioni edilizie: il Testo Unico dell’Edilizia

La legge n. 380 del 2001, di cui abbiamo parlato in precedenza, e che ha introdotto il Permesso di Costruire, è nota generalmente come “Testo Unico dell’Edilizia”. Si tratta di una normativa corposa, che coinvolge tutti (o quasi) gli aspetti del mondo edilizio, cercando di porre fine ai contenziosi interpretativi e disciplinare integralmente la materia.

Il suo scopo è consentire al potere pubblico di esercitare un legittimo controllo preventivo dell’attività edilizia, di facilitare le procedure di vigilanza e stabilire in maniera chiara i meccanismi sanzionatori contro gli abusi. Rimaneggiata più volte nel corso degli anni, in ultimo con il decreto Sblocca Italia, ha introdotto alcune novità importanti. Ecco le più significative.

• Introduzione del Permesso di Costruire. Ne abbiamo parlato nei paragrafi precedenti, ne dedicheremo uno dei prossimi. E’ l’autorizzazione edilizia che consente di costruire un fabbricato ma anche di apportare modificazioni drastiche e radicali a uno già esistente.

• Abolizione della Concessione Edilizia. Questa autorizzazione edilizia viene sostituita dal Permesso di Costruire.

• Estensione della DIA. La Denuncia di Inizio Attività viene estesa a tutti i lavori di manutenzione straordinaria. Verrà sostituita dalla SCIA, pur potendo essere utilizzata (è così tutt’ora) per apporre varianti in corso d’opera, in surrogazione a un nuovo, eventuale e dispendioso Permesso di Costruire.

• Definizione del concetto di nuova costruzione. Il concetto è piuttosto complicato ma basti sapere che sono definite nuove costruzioni tutti i fabbricati che modificano in maniera permanente il suolo edificato. Sono altresì nuove costruzioni i manufatti che ampliano una sagoma preesistente o producono un aumento di almeno il 20% della volumetria di un edificio preesistente.

• Ridefinizione del concetto di abitabilità e di agibilità. Il concetto di abitabilità viene inglobato in quello di agibilità.

• Istituzione dello Sportello Unico dell’Edilizia. Presente in ogni Comune, la sua funzione è quella di predisporre una interfaccia informativa tra l’amministrazione e i cittadini che vogliano realizzare un qualsiasi intervento edilizio. Lo Sportello Unico dell’Edilizia, inoltre, riceve e valuta le istanze, rilascia le autorizzazioni edilizie conseguenti. Se necessario, interroga le altre istituzioni competenti per pareri su casi limite o ambigui.

Autorizzazioni edilizie: la CILA

Acronimo di Comunicazione Inizio Lavori Asseverata, la CILA è un titolo che va richiesto e ottenuto per poter realizzare interventi di un certo tipo. Nello specifico, interventi di manutenzione straordinaria che non coinvolgano parti strutturali dell’edificio. Il termine “asseverata” indica la necessità che il progetto venga approvato da un tecnico (che effettua l’asseverazione, appunto).

Fin qui, tutto molto intuitivo. Il problema sorge quando occorre definire cosa si intenda per “manutenzione straordinarie che non coinvolga parti strutturali”. Alcuni interventi, infatti, si pongono proprio ai confini di questa categoria. Per dare una idea, anche se ogni caso è specifico e va valutato direttamente, fanno parte della categoria lo spostamento o l’abbattimento di pareti interne non strutturali, i frazionamenti e gli accorpamenti immobiliari.

La CILA non è un titolo abilitativo. Infatti, non è vincolata a una concessione discrezionale da parte dell’amministrazione. E’, per l’appunto, una comunicazione. Tutto ciò, ammesso che il progetto sia conforme alle normative in materia edilizia.

Autorizzazioni edilizie: la SCIA

Acronimo di Segnalazione Certificata di Inizio Attività, la SCIA va richiesta quando si intendono realizzare interventi di manutenzione straordinaria o ristrutturazione che coinvolgono parti strutturali dell’edificio. Anche qui, può esserci incertezza sulla appartenenza o meno di determinati interventi alla categoria appena presentata. In linea di massima, va richiesta la SCIA in caso di interventi come il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio (es. incamiciamento dei pilastri), l’inserimento di elementi accessori, la realizzazione ex novo degli impianti, le superfetazioni (eliminazione delle parti estranee).

In caso di SCIA, va certificata anche la fine dei lavori, che deve essere accompagnata da un documentato e puntuale collaudo finale, il quale è a tutti gli effetti un collaudo statico.

La SCIA è disciplinata dal meccanismo di silenzio/assenso. Quando l’amministrazione non si pronuncia, e sono passati novanta giorni dalla richiesta, la SCIA viene considerata come “rilasciata” (sebbene a livello locale i regolamenti possano predisporre una scadenza diversa).

Autorizzazioni edilizie: Il Permesso di Costruire

Il Permesso di Costruire è una autorizzazione amministrativa vera e propria, in quanto viene “concessa” e “autorizza” la trasformazione urbanistica del territorio. In linea di massima, il Permesso di Costruire riguarda solo le nuove costruzioni. Tuttavia, il concetto di nuova costruzione è talmente ampio da contenere quelli che, di fatto, sono interventi di pesante modificazione (piuttosto che di costruzione ex novo).

Va sicuramente richiesta quando si deve costruire un fabbricato, ma anche quando si costruiscono delle pertinenze, quando si aumenta la volumetria dell’abitazione, quando si stravolge e si cambia la destinazione d’uso.

Anche in questo caso è presente il silenzio/assenso. La normativa prevede che l’amministrazione debba nominare un responsabile di procedimento entro dieci giorni dalla ricezione della domanda. Entro sessanta giorni dalla stessa, il procedimento deve essere concluso e formulata una risposta ufficiale. Se questi termini non vengono rispettati, il Permesso di Costruire viene considerato rilasciato.

A chi rivolgersi per un’autorizzazione edilizia?

L’iter burocratico per richiedere permessi in edilizia in Italia è sempre abbastanza complesso e molto spesso capita di rimanere sconfortati davanti alla mole di documenti da presentare. Oltretutto le normative sembrano cambiare continuamente e c’è il rischio di andare in confusione.

Il consiglio è sempre quello di rivolgersi ad un tecnico specializzato, così da non commettere errori e non rischiare multe salate. Per riuscire ad ottenere un prezzo ragionevole e non finire nelle mani di qualche disonesto, è fondamentale confrontare più preventivi, almeno 3, per rendersi conto dell’effettivo costo del servizio.

Confrontando più offerte sarà possibile scegliere la più conveniente ed oltre a rispettare precisamente l’iter burocratico, si riuscirà anche ad ottenere un buon risparmio.